Những năm gần đây những công cụ tài chính càng được sử dụng nhiều để hỗ trợ các nước đang phát triển đối phó với nhu cầu về tài chính sau thiên tai.

 Kinh nghiệm cho thấy chính sách về rủi ro của chính phủ không áp dụng với hầu hết các nước đang phát triển. Có rất nhiều các công cụ mới cho phép các chính phủ tiếp cận dễ dàng hơn với thị trường tài chính quốc tế, cho phép họ chuyển giao rủi ro để quản trị tốt sự bất ổn của ngân sách do thiên tai gây nên.

 Bài học rút ra từ kinh nghiệm thu được trong thập kỷ vừa qua là không có một sự thần kỳ nào cả. Các chính phủ muốn củng cố capacity thường sẽ phải kết hợp rất nhiều các công cụ tài chính và đơn bảo hiểm mà có thể bổ sung cho nhau.

 Bài viết này đưa ra mô hình của các tác giả muốn giúp các công ty bảo hiểm đưa ra những chiến lược bảo vệ tình hình tài chính trước thiên tai.

 Quá trình đô thị hóa

 Tổn thất thiên tai trên thế giới đang gia tăng do sự gia tăng dân số và tài sản dễ bị tác động bởi các thảm họa thiên nhiên. Tình hình này có thể sẽ tồi tệ hơn khi quá trình đô thị hóa đang ngày càng phát triển, môi trường ngày càng bị tàn phá và gia tăng về số lượng và cường độ các sự cố về thủy văn do biến đổi khí hậu.

 Các nước đang phát triển là những nước dễ bị tác động bởi thiên tai. Các nước phát triển thường có đủ các nguồn lực để giảm thiểu sự tác động của thiên tai như triển khai áp dụng các mã xây dựng và trang bị thêm cơ sở hạ tầng bền vững. Các nước đang phát triển hầu như không triển khai công việc này, quá trình đô thị hóa tại nhiều quốc gia diễn ra nhanh chóng mà không triển khai các chiến lược giảm thiểu rủi ro hiệu quả.

 Các quốc gia đang phát triển dễ bị tác động do những quốc gia này thường gia tăng nhanh chóng về tài sản trước khi trang bị các hệ thống áp dụng các tiêu chuẩn xây dựng phù hợp.

 Thiên tai gây ra nhiều tác động tiêu cực đến nền kinh tế của các nước kém phát triển. Nói tóm lại, những trận thiên tai gây ra hậu quả nặng nề nhất chủ yếu xảy ra tại các nước phát triển có sự tập trung tài sản nhiều nhất và do đó tiềm tàng rủi ro cao nhất.

Tuy nhiên, tại các quốc gia này, tổn thất chỉ chiếm một tỷ trọng nhỏ trên GDP. Ví dụ, tác động kinh tế của cơn bão Katrina chỉ chiếm tỷ lệ rất nhỏ so với qui mô nền kinh tế Mỹ với tổn thất ước tính chiếm 1,1% GDP của Mỹ trong khi đó cơn bão Ivan đổ bộ vào đảo Grenada của khu vực Caribbe gây tổn thất kinh tế trên 200% GDP.

 Mọi người thường tranh cãi rằng chiến lược bảo vệ tài chính chỉ xử lý được hiện tượng nhưng không xử lý được nguyên nhân gây ra thảm họa. Chiến lược tốt có thể giúp các chính phủ đương đầu với tác động kinh tế của những thảm họa nhưng ít có khả năng bảo vệ con người và tài sản khỏi sự tàn phá của lốc xoáy và động đất.

 Do đó, cần thiết phải nhấn mạnh rằng chiến lược bảo vệ về mặt tài chính chỉ là một thành phần của chiến lược quản trị rủi ro thiên tai toàn diện. Nó giúp các chính phủ huy động các nguồn lực ngay sau khi thảm họa xảy ra trong khi chuẩn bị đối phó với tác động về mặt tài chính lâu dài. Tuy nhiên, một chiến lược quản trị rủi ro toàn diện có thể thâu tóm nhiều mặt như chương trình để xác định rủi ro tốt hơn, giảm thiểu tác động của những sự cố bất lợi và củng cố các dịch vụ cứu trợ khẩn cấp.

 Rõ ràng rằng chiến lược tài trợ cho rủi ro thiên tai được xây dựng tốt có thể tạo ra động lực tài chính cho các chính phủ và/hoặc hộ gia đình để giảm thiểu rủi ro. Thực tế là một nước dễ chịu tác động bởi rủi ro có thể huy động các nguồn lực để giảm thiểu rủi ro. Các chương trình bảo hiểm có thể được thiết kế để ngăn chặn chứ không phải là khuyến khích các hành động gây rủi ro.

 Tài trợ rủi ro

 Điều quan trọng là phải xác định được một chính phủ đang phải đối mặt với thảm họa thiên tai sẽ không yêu cầu tài trợ cho các chương trình phục hồi và tái thiết lại toàn bộ ngay sau khi xảy ra thảm họa. Trong khi các nguồn lực khẩn cấp được yêu cầu để hỗ trợ các hoạt động phục hồi sau thảm họa thì các chương trình tài trợ chỉ thực sự cần đến nhiều tháng sau đó khi mà các chương trình tái thiết bắt đầu khởi động.

 Chiến lược bảo vệ tài chính hiệu quả phải xem xét đến yếu tố thời gian để đảm bảo các yêu cầu về tài trợ phù hợp với năng lực để giải ngân các quĩ khi yêu cầu.

 Sẽ dễ dàng hơn cho các nhà lập kế hoạch tài chính nếu như các công cụ tài chính có thể được sử dụng mà không quan tâm đến chi phí.

 Chương trình tài trợ của các nhà tài trợ sẽ luôn luôn là nguồn tài trợ ít tốn kém nhất sau tổn thất. Rất nhiều các nhà tài trợ đã xây dựng các chương trình nhân đạo hiệu quả và có thể đáp ứng nhanh. Nhưng chương trình tài trợ thường được thông báo qua các phương tiện thông tin đại chúng khiến cho công tác tài trợ khó có thể dự đoán; và việc huy động các nguồn tài trợ này cũng như việc thu xếp giải ngân đến những nơi cần thiết là một công việc phức tạp có thể kéo dài đến nhiều tháng.

 Việc tài trợ sau khi xảy ra tổn thất đôi khi sử dụng chi phí của các chương trình được thiết lập trước khi xảy ra thiên tai và cộng thêm cả chi phí cơ hội. Những quĩ này thường được dùng để hỗ trợ các chi phí được xác định trước, làm giảm tính linh hoạt trong sử dụng các quĩ. Với nguồn lực hạn chế, các nhà tài trợ khó có thể hỗ trợ các chương trình tái thiết lớn hơn.

 Các quĩ dự phòng riêng, ngân sách tài trợ tổn thất nhanh, tái phân bổ ngân sách và các khoản vay khẩn cấp của các chính phủ là các nguồn thông dụng nhất dùng để tài trợ sau khi thảm họa xảy ra. Nhưng tất cả các hình thức trên đều có những hạn chế của nó.

 Ngân sách tài trợ tổn thất nhanh thường chiếm 2% – 5% chi tiêu của chính phủ và không được dùng tài trợ cho rủi ro thiên tai. Lấy ví dụ trường hợp của Việt Nam, đã phải hứng chịu rất nhiều lần lốc lớn xảy ra vào tháng 11 khi mà ngân sách tài trợ khẩn cấp đã phải chi hết.

 Các chính phủ, đặc biệt là những nước nhỏ thường không thể phân bổ đủ các quĩ dự phòng để ứng phó với những sự cố lớn. Ngoài chi phí cơ hội, nhu cầu cạnh tranh và những xem xét về mặt chính trị làm cho các chính phủ khó có thể xây dựng các quĩ dự phòng nằm ngoài mức độ nhất định.

 Sử dụng theo hệ thống tái phân bổ ngân sách gây hại cho các chương trình phát triển mà thường phải mất nhiều năm chuẩn bị. Những khoản vay khẩn cấp có thể phải mất một thời gian dài để đàm phán và không cho phép huy động nguồn lực ngay lập tức. Ngoài chương trình tài trợ của các nhà tài trợ, ngân sách tài trợ khẩn cấp, quĩ dự phòng và tái phân bổ ngân sách vẫn là hình thức ít tốn kém nhất để tài trợ cho thiên tai.

 Các chính phủ hiện nay đã quan tâm hơn đến các công cụ có trên thị trường tài chính. Bảo hiểm truyền thống đã được sử dụng ở nhiều quốc gia để bảo hiểm cho những tài sản công và tài sản tư. Khi được xây dựng hình thức bảo hiểm này có thể cung cấp phạm vi bảo hiểm phù hợp cho những tài sản và thảm họa cụ thể.

 Quan trọng hơn là chính phủ nhiều nước trên thế giới đã có thể giảm thiểu tác động của thiên tai đối với ngân sách của quốc gia mình và tăng cường sự phục hồi nền kinh tế đất nước bằng cách thúc đẩy tỷ trọng tham gia bảo hiểm tại khu vực tư.

 Cuối cùng, tại một số quốc gia như Mexico đã thử sử dụng hình thức trái phiếu thiên tai để bảo hiểm cho những nhu cầu cụ thể. Tuy nhiên, việc sử dụng bảo hiểm và cách thức chuyển giao rủi ro thay thế vẫn cách thức tương đối tốn kém đối với các chính phủ; việc sử dụng này vẫn bị hạn chế trong một số trường hợp cụ thể.

 Một quốc gia nên xem xét làm cách nào để các quĩ có thể thay thế được. Trong khi các quĩ dự phòng hay ngân sách tài trợ tổn thất nhanh có thể được dùng cho nhiều mục đích (theo đúng luật ngân sách), chương trình tài trợ sau khi xảy ra tổn thất thường được đưa ra theo loại hình (ví dụ, thực phẩm hay nguyên liệu để cứu tế) còn sự hỗ trợ tái thiết thường tùy thuộc vào những dự án cụ thể.

 Do đó, đôi khi khó cho một nước bị ảnh hưởng có thể đảm bảo tính liên tục của các dịch vụ công hay để thực hiện các nghĩa vụ nợ mà có thể làm gia tăng những tình huống sau khi xảy ra thiên tai vốn đã rất khó khăn.

 Khía cạnh quản trị và luật pháp của chương trình tài trợ rủi ro thường không được chú ý tới nhưng lại thực sự cần thiết để có thể ứng phó kịp thời và hiệu quả. Không cần thiết phải huy động các nguồn lực sau khi thiên tai xảy ra nếu không có một cơ chế nào để thực thi những nguồn lực này trong trường hợp khẩn cấp.

 Trong nhiều trường hợp, những nỗ lực để các nguồn lực này hiện hữu nhanh chóng không đem lại hiệu quả bởi đòi hỏi rất nhiều các bước để đưa ra và triển khai. Tồi tệ hơn trong trường hợp khẩn cấp kiểm soát việc sử dụng các nguồn lực thường bị bỏ qua, gây ra một lỗ hỏng lớn khi mà chương trình tài trợ công thực sự khan hiếm.

 Bảo hiểm

 Để giải quyết vấn đề này, một vài chính phủ đã mua bảo hiểm chỉ để xem việc chi trả bảo hiểm có như khoản doanh thu không chịu thuế và do đó sẽ được chuyển sang Kho bạc trước tiên, sẽ làm chậm trễ việc sử dụng các quĩ để phục hồi hậu quả sau thảm họa.

 Một công việc ít được các chính phủ thực hiện nhưng lại rất hữu ích đó là hướng dẫn mô hình mô phỏng thiên tai với sự tham gia của nhiều bên trong chương trình tài trợ và hỗ trợ sau thiên tai như sở ngân sách.

 Làm cách nào để thực hiện tất cả cùng nhau – và làm cách nào để chúng ta có thể kết hợp rất nhiều các công cụ được nêu ở trên trong một chiến lược bảo vệ tài chính phù hợp và hiệu quả đối với các chính phủ. Lựa chọn hiển nhiên đó là đảm bảo nguồn lực được sử dụng sẽ ít tốn kém hơn trước tiên cùng với các công cụ đắt hơn sẽ được sử dụng trong những hoàn cảnh cụ thể.

 Phân lớp rủi ro thiên tai có thể được sử dụng để xây dựng một chiến lược tài trợ cho rủi ro. Ngân sách bồi thường nhanh và các quĩ dự phòng là nguồn tài trợ trước rủi ro ít tốn kém nhất và thường sẽ được sử dụng để tài trợ cho những rủi ro được lặp đi lặp lại.

 Những nguồn tài trợ khác như tín dụng nhanh, các khoản vay khẩn cấp và bảo hiểm sẽ tham gia chỉ khi các quĩ dự phòng và ngân sách bồi thường nhanh đã được sử dụng hết hoặc không thể tiếp cận nhanh. Phương pháp tiếp cận “hình chóp” nên được sử dụng: chính phủ đảm bảo các quĩ cho các sự cố thiên tai lặp lại nhiều lần và sau đó sẽ tăng mức tài trợ sau thiên tai cho những thảm họa ít xảy ra nhưng hậu quả nghiêm trọng hơn.

 Tính thanh khoản

 Cần thiết phải nhớ rằng yêu cầu về nguồn lực sẽ phát triển cùng với thời gian sau khi xảy ra thảm họa. Do đó có hai vấn đề khác nhau về bản chất cần phải được nêu ra, đó là: nhu cầu về khả năng thanh khoản nhanh để đảm bảo quá trình cứu trợ và phục hồi không bị trì hoãn; và nhu cầu huy động các nguồn lực để tái thiết.

 Số tiền cần thiết cho tái thiết thường làm thu hẹp nhu cầu thanh khoản nhưng không bị ràng buộc bởi giới hạn thời gian.

 Chuyển giao rủi ro vẫn là cách thức tốn kém đối với các chính phủ mà không tiếp cận chương trình tại trợ quốc gia. Tuy nhiên, sự mau lẹ cùng với các công cụ chuyển giao rủi ro đôi lúc có thể đưa ra khả năng thanh khoản mà không yêu cầu tiếp cận tín dụng làm cho các công cụ này trở nên hấp dẫn, nhất là đối với các nước nhỏ mà thường không có đủ capacity để xây dựng các quĩ dự phòng và bị hạn chế tiếp cận tín dụng do có tỷ lệ nợ cao.

 Cơ sở bảo hiểm rủi ro thiên tai của Caribbe đưa ra ví dụ tại các quốc đảo nhỏ đã cùng nhau hành động để thiết lập một cơ chế dự trữ của khu vực để đảm bảo tiếp cận ngay được các nguồn tài trợ trong trường hợp xảy ra thiên tai lớn. Các công cụ chuyển giao rủi ro mới cũng đã cho thấy được mức độ hấp dẫn đối với các chính phủ mong muốn phá vỡ qui trình phân bổ ngân sách chậm chạp.

 Những nguồn lực cần cho các chương trình tái thiết lớn hơn thường ít khi cần đến ngay sau khi xảy ra thiên tai. Lập kế hoạch tái thiết cần phải có thời gian: các kỹ sư cần phải thiết kế cơ sở hạ tầng mới, các dự án cũng phải được đệ trình và nhà thầu cũng phải huy động. Trì hoãn giúp các chính phủ có thời gian để tái phân bổ các khoản chi tiêu đã được lập sẵn trong ngân sách sử dụng trong tương lai và để tiếp cận các khoản tín dụng bổ sung trên thị trường quốc tế và trong nước.

 Các chương trình cần được quan tâm trước thiên tai đôi khi được đưa ra không thích hợp. Các nguồn lực từ các dự án ít khẩn cấp hơn có thể được chỉ định đến khu vực bị ảnh hưởng.

 Với khoảng thời gian phù hợp bộ tài chính các nước có thể cũng chuẩn bị phát hành trái phiếu và đàm phán cho những khoản vay khẩn cấp các bên và các định chế tài chính khác. Cuối cùng, các chính phủ sẽ đôi khi sẽ xây dựng những khoản thuế đặc biệt để hỗ trợ cho những khu vực bị ảnh hưởng.

 Chiến lược tài trợ rủi ro quốc gia nhằm mục đích nâng cao năng lực của chính phủ để ứng phó sau khi thiên tai xảy ra mà vẫn bảo đảm được tình hình tài chính của mình. Có rất nhiều các công cụ để xay dựng một chiến lược như vậy, mỗi một chiến lược sẽ có cấu trúc chi phí riêng và đặc thù khác.

 Một chiến lược tài chính hiệu quả ứng phó với thiên tai phụ thuộc vào sự kết hợp của các công cụ này, xem xét đến tình hình rủi ro tài chính của đất nước, chi phí của các công cụ và tình hình giải ngân sau thảm họa.

 Một chính sách tài chính thận trọng bao hàm cách thức hiệu quả nhất để giải quyết rủi ro tài chính do thiên tai. Các nguồn lực tự có và các công cụ nợ sau thiên tai thường là những nguồng tài trợ ít tốn kém nhất đối với các chính phủ. Các khoản tín dụng khẩn cấp có được thông qua các ngân hàng phát triển tạo ra một cơ chế linh hoạt để giải quyết rủi ro với chi phí tương đối thấp.

 Các công cụ chuyển giao rủi ro ngày càng có nhiều và có thể cung cấp cơ chế hiệu quả để tiếp cận các nguồn tài trợ ngay sau khi xảy ra tổn thất. Các công cụ này có thể được sử dụng như là các công cụ ngân sách để hỗ trợ về nhu cầu nguồn lực cho đến khi có thể huy động các nguồn quĩ khác. Do đó, các công cụ này thường được dùng để giải quyết sự bất ổn về nguồn vốn do thiên tai và có thể được sử dụng để tăng cường nguyên tắc tài chính trong việc quản trị rủi ro của các tài sản công.

 Hàng loạt các chương trình được áp dụng trong những năm gần đây đã giúp xây dựng được các công cụ quản trị rủi ro hiệu quả mà chính phủ giữ lại một phần rủi ro và chỉ chuyển giao rủi ro vượt mức. Những chương trình này trong tương lai sẽ trở nên quan trọng hơn khi cung cấp các giải pháp từng phần trước sự gia tăng của tổn thất do biến đổi khí hậu.

 Cuối cùng, chương trình bảo vệ tài chính sẽ không hiệu quả nếu như không có cơ chế quản trị và luật pháp phù hợp mà có thể đảm bảo các nguồn lực có thể được sử dụng một cách hiệu quả sau thiên tai để giảm thiểu tác động của thiên tai tại các khu vực bị ảnh hưởng và phục hồi kinh tế của đất nước.

 (Theo Insurance Day – 14/3/2011)